关于《关于进一步做好储备土地一级开发工作的通知》的解读

为贯彻落实《长春市人民政府深化投融资体制改革的实施意见》（长府发【2017】11号），合理开发利用土地资源，促进经济社会发展，助推我市新一轮振兴发展，按照国家规定，结合我市土地储备工作实际，57365线路检测中心代长春市人民政府办公厅草拟了《关于进一步做好储备土地一级开发工作的通知》，经长春市人民政府办公厅签发，于2017年12月27日印发，于2017年12月27日施行。

一、 制定背景

从2012年开始，国家密集出台政策，土地储备政策连年收窄。随着国家对地方政府性债务的调控，土地储备被列为地方政府融资平台，土地储备不能再作为拆迁主体、融资也受到严格限制。到2014年，不允许再新增贷款。到2016年，完全禁止再向银行贷款，土地储备新增项目资金来源完全列入政府预算，土地储备发挥作用受到很大限制。这些政策的出台，对土地储备工作带来很大影响。近年来，我市启动实施了伊通河整治和地铁5、6、7号线等一批重大城建项目工程，对经济稳增长和改善民生具有十分重要的意义。但是，由于我市财政资金紧张，难以满足如此大规模的城建资金需求。近年来，国家连续下发文件，土地储备不允许再向银行贷款，土地储备新增项目已经没有资金来源。

二、 主要内容

《关于进一步做好储备土地一级开发工作的通知》共有六部分，主要包括以下内容：

（一）明确储备土地一级开发的内涵。第一条为土地储备一级开发的涵义；第二条为土地储备一级开发的适用范围。

（二）加快土地及地上物征收工作，为储备土地一级开发创造必要条件。

（三）履行一级开发及出让程序。第一条为明确土地储备计划编制的原则和程序；第二条为土地一级开发需编制实施方案；第三条为城区政府负责看护；第四条为土地供应计划报批和供地程序。

（四）规范储备土地一级开发的政府采购工作。第一条为储备土地一级开发的政府采购工作需依法组织实施；第二条为储备土地一级开发的政府采购人、采购内容、采购规模和资金来源；第三条为储备土地一级开发的政府采购程序。

（五）加强储备土地一级开发的资金管理。第一条为土地储备资金来源；第二条为土地储备资金按实际发生拨付；第三条为土地储备资金预决算管理；第四条为资金拨付管理；第五条为年度资金审核与项目决算管理。

（六）落实部门职责。第一条至第六条为市直各部门、城区政府的职责。

三、制定依据

（一）《土地储备管理办法》 （国土资发【2007】277号）

第二条  本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

第三条  土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

第七条  土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

第十条  下列土地可以纳入土地储备范围：

(一) 依法收回的国有土地；

(二) 收购的土地；

(三) 行使优先购买权取得的土地；

(四) 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

(五) 其他依法取得的土地。

第十一条  市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十二条  因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十三条  根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十四条  政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十五条  已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十七条 市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

第十八条  土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十九条  前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条  土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第二十二条  储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

第二十八条  各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。

（二）《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》 （财综【2016】4号）

六、规范土地储备资金使用管理

根据《预算法》等法律法规规定，从２０１６年１月１日起，土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。五是上述资金产生的利息收入。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

土地储备资金的使用范围包括：

（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。

（二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。

（三）按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。

（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。

七、推动土地收储政府采购工作

地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。对于违反规定的行为，将按照《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等规定进行处理。

（三）《国有土地上房屋征收与补偿条例》 （2011年国务院令第590号）

第四条  市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

第十条  房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

（四）《中华人民共和国政府采购法》

第二条  在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。

本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。

本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

（五）《长春市市直单位政府采购管理实施办法（试行）》

第九条  二级预算单位和三级预算单位的主要职责是：严格执行各项政府采购规定；完整编制政府采购预算并逐级报送主管部门审核汇总；向上级主管部门提供政府采购的实施计划及有关资料；组织实施单位自行采购工作；依法签订和履行政府采购合同；编报本单位政府采购信息统计报表。

第十二条  采购人采购达到公开招标数额标准的采购项目，应当采用公开招标采购方式。

第二十条  采购人在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购项目及资金预算在政府采购预算表中单列，按程序逐级上报主管部门。主管部门要将审核汇总后的采购预算（包含所属单位采购预算）报送市财政局有关业务处（室、局）。

第二十一条  市财政局各有关业务处（室、局）对部门预算中的政府采购预算进行审核，审核后下达各级采购人进行调整。调整后将采购预算会同部门预算一并报送市财政局各有关业务处（室、局）汇总，汇总后的采购预算报送市财政局预算处或预算外资金管理局审批，并随部门预算通过直接下达采购项目的方式将采购预算批复各主管部门执行。

第二十二条  主管部门应当按照市财政局批复的部门预算，及时制定政府采购实施计划，报送市采购办，由市采购办下达给采购代理机构执行。

（六）《长春市人民政府关于深化政府投融资改革的实施意见》 （长府发【2017】11号）

第四条（一）建立土地资源管理高位统筹机制，成立土地储备出让工作领导小组，负责审定土地储备出让重大事项。

（七）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》 （部令第39号）

第六条  市县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让的出让方案，报经市县人民政府批准后，由市县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。

（八）《土地储备资金财务管理暂行办法》 (财综【2007】17号)

第八条  土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。

第十六条  土地储备机构应当于每年第三季度参照上一年度土地储备计划,按宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算,经主管部门审核后,报同级财政部门审定。其中:属于政府采购范围的,应当按照规定编制政府采购预算,严格按照政府采购有关规定执行。

第十八条  土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行，并根据土地收购储备的工作进度，提出用款申请，经主管部门审核后，报同级财政部门审批。

第二十条  每年年度终了,土地储备机构要按照同级财政部门规定,向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算,并详细提供宗地支出情况。土地储备资金收支项目决算由同级财政部门负责审核或者由具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。

解读人：于永吉  联系电话：88770125